历经20天 外滩踩踏事件调查报告如何形成的?

“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件发生后,经历20天,一份详尽的事件调查报告出炉。这份调查报告是怎样形成的?

调查组由哪些成员组成?

外滩拥挤踩踏事件发生后,依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》等有关法律法规,上海市迅速成立了市政府联合调查组,市委常委、常务副市长屠光绍任组长,副市长周波任副组长,市政府相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责同志为成员。联合调查组邀请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面专家为事件调查进行分析论证。

联合调查组邀请的专家包括:

闪淳昌,国务院原参事,原国家安全生产监督管理局副局长,《突发事件应对法》立法专家,上海开放大学公共安全学院名誉院长、首席顾问。曾多次担任国务院重特大事故调查组组长。

钟开斌,国家行政学院应急培训中心案例研究中心主任。

沈国明,市人大常委会委员,上海社会科学院研究员,上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席。

吕红兵,市政协社会和法制委员会副主任,中华全国律师协会副会长,国浩律师(上海)事务所执行合伙人。

王昊东,沪中律师事务所合伙人、副主任。市律师协会行政法业务研究委员会副主任,市律师协会纪律委员会副主任,市法学会行政法研究会理事。

滕五晓,复旦大学城市公共安全研究中心主任。

董幼鸿,上海行政学院教授,上海城市公共安全应急管理培训中心执行主任。

调查历时20天算不算长?

一些公众有疑问,从事件发生到调查报告出炉,历时20天左右,“时间是不是太长了”?

闪淳昌指出,外滩拥挤踩踏事件,属于公共安全责任事件,不属于安全生产事故。但关于调查的时限,也有参照可循。根据国务院相关规定,关于特大事故的调查处理,从事发之日起到提出调查报告,必须在60天以内,如有需要,还可以延长。以此作为参照,此次调查历时20天的时间不算长。

“在调查过程中,我们对事件经过、对单位和个人的责任认定等,都必须秉持客观、真实、高度负责的态度。”联合调查组成员告诉记者,调查组通过现场勘查、调查取证、专家论证、综合分析等,开展事件调查工作。事件发生后,联合调查组迅速组织力量对事件现场进行勘查,先后对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等调查走访,了解事件发生经过,并对事件现场有关情况进行核查。

联合调查组还调取查看外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像,系统梳理相关法律法规,查阅市级和区级有关部门“三定方案”、规范性文件、会议纪要等资料195份,对市级10个部门(单位)和黄浦区政府及有关部门领导共51人进行了谈话询问,详细调查相关管理情况。经调查,联合调查组还原了事件全过程,查明了有关应对情况,分析了事件原因,认定了事件性质,对相关责任人提出了处理建议,并就加强城市公共安全相关工作提出整改建议。

外滩拥挤踩踏事件调查报告包含:事发地基本情况,新年倒计时活动变更和准备情况,事件发生当晚外滩风景区人员流量变化及应对情况,事件发生和应急处置及救援情况,原因分析,事件性质,责任分析,对事件有关责任人的处理建议,整改建议等方面内容。

有无类似事件的“判例”作为参照?

在闪淳昌看来,此前外省市一些地方发生的踩踏事件,多为有组织的大规模群众性活动,相关的法规很明确,谁主办、谁组织,谁负责,责任条款非常清楚。但对于没有组织的群众性活动引发的公共安全事件,在相关法规中没有非常明确的责任条款。在这种情况下,如果政府部门不能主动作为,公共安全便出现软肋。他指出,国家在这方面的法律法规有缺陷,需要完善。

市政府法制办副主任刘平指出,《大型群众性活动安全管理条例》中规定,凡单位组织的大型群众性活动,需要公安部门审批、进行安全检查。但是缺了一块内容,就是没有组织的群众性活动,安全责任和管理如何落实,如何对可能出现的危险进行预判,做出预案等。为此,调查组在整改建议中提到,要按照国务院大型群众性活动安全管理条例,对大型群众性活动严格依法审批,切实落实相应监管和防范措施。尽快制定出台本市大型群众性活动安全管理实施办法,加强对公共场所群众自发聚集活动管理,填补无组织群众活动的管理空白。

刘平透露,《大型群众性活动安全管理条例》的上海实施办法正在制定中,将充分吸取此次事件的教训,补上这方面的盲点。

对责任人处理建议的依据是什么?

联合调查组在调查报告中提出对事件有关责任人的处理建议,依据是什么?

据了解,主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》,以及《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关法律法规。

例如,《中华人民共和国突发事件应对法》中第二十条,县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,组织进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。

《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》中第十三条,市和区、县人民政府应当组织有关部门对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施,相关单位应当予以配合。按照本办法规定登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。区、县人民政府应当定期将本区域内的危险源、危险区域的风险隐患排查结果报市人民政府备案。

这些都是问责的依据。

调查组成员指出,虽说相关的法律法规有不完备之处,但《中华人民共和国突发事件应对法》中,对应急、值守等是有明确条款规定的,但从此次事件来看这些法规没有真正落地,没有很好地启动和运用预警机制。这也值得深刻反思,应该严肃问责。

调查报告中,有一部分内容是对事件有关责任人的处理建议。其中,对黄浦区区委书记周伟的处理建议是,贯彻落实国家和本市有关突发事件应急管理工作的法律法规不力,对辖区内相关部门履行突发事件应急管理工作职责不到位的问题失察,在抓干部守土有责、守土尽责的教育管理上失责。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。对事件发生负有主要领导责任。事件发生当晚在参加新年倒计时活动后,违反中央八项规定精神,公款吃喝,造成十分恶劣的社会影响,建议给予撤销党内职务处分。

调查报告中,对黄浦区区委副书记、区长彭崧的处理建议是,对辖区内突发事件应急管理工作领导不力。未对区相关部门落实区政府常务会议具体要求情况进行检查督促,对辖区内重点区域风险评估不足和黄浦公安分局应对处置措施不到位的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。对事件发生负有主要领导责任。事件发生当晚在参加新年倒计时活动后,违反中央八项规定精神,公款吃喝,造成十分恶劣的社会影响。建议给予撤销党内职务、行政撤职处分。

各方从中吸取哪些教训

闪淳昌说,关于城市公共安全管理,中央的相关精神是“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”。要建立有效和长效的机制,需要各方努力。城市公共安全管理,区委负有领导责任;区政府是“守夜人”,负有不可推卸的管理责任;同时需要方方面面部门和单位的协同配合;而在突发公共事件面前,公众要学会自救、互救。这些方面,都需要改进。法治保障方面,也要消除盲点,不断完善。“我们已向国务院提出建议,在现有《大型群众性活动安全管理条例》的基础上,应该对没有组织的公共场所大型群众性活动,制定相应的责任条款。

调查组成员谈到,此次事件我们吸取的教训是,有组织的大型群众性活动,各方非常重视,预案很充分;而没有组织的群众性活动,相关方面对风险预估不足,人员配备不足,工作人员的紧张度、压力感也降低。一旦出事,大家忧心如焚,忙着救人,但彼此之间信息传递不通畅甚至滞后。

调查组成员还透露,在调查过程中,相当一部分领导干部主动向组织递交检查,表示深深内疚和痛苦,请求处分,愿意接受组织上任何处分。有的表示,作为政府部门工作人员,不管受到何种处分,都应当承担起工作责任,做好善后工作。更多的表示,要深刻反思,把这次事件的教训,作为今后城市管理、公共安全的警示,警钟长鸣。

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