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上海2400万人口压顶:新城功能不完善外迁受阻

2013年03月25日07:41中国经营报[微博]熊晓辉我要评论(0)
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新城功能不完善,人口承载力有限

在位于上海杨浦区爱国路的爱国二村,私房主人陈阿伯仍然坚守着他的老宅,老宅对面已经拆成一片瓦砾。让陈阿伯犹豫不决的是,要不要去40公里以外的郊区?

这是上海正在大张旗鼓进行的旧改工程的一幕。通过旧城改造,上海希望将原本集中在中心城区棚户区的居民转移安置到郊区的大型保障房居住基地。

常住人口近2400万,中心城区人口达到1000万,中心城区人口密度达到每平方公里16828人的上海,正在想方设法严控城市中心区域人口规模,引导人口向外疏解。

上海拟通过旧城改造和新城建设等途径疏散中心城区人口,然而,新城功能不完善、人口承载力有限,让上海人口外迁受阻,与陈阿伯一样大多数上海人并不愿意外迁到郊区生活。

2400万压顶

从上海市人口和计划生育工作会议上传来的最新数据显示,2012年上海全市常住人口总量继续增加,达到2380万人。近2400万常住人口中,有近1000万人居住在660平方公里的中心城区,中心城区人口密度达到每平方公里16828人,是东京的2.4倍,伦敦的3.5倍。“上海每平方公里人口承载基数是全世界特大都市的三到四倍。”

上海社会科学院城市与人口研究所所长郁鸿胜告诉《中国经营报》记者,城市的人口承载能力是个动态概念,包括两方面:自然承载力,如土地、水、能源、处理污染排放能力等;社会承载力,如公共服务能力、社会事业发展、教育医疗资源、安全体系等。

据了解,上海的土地资源总量十分有限,未来可供新增建设用地十分缺乏。全市陆域面积6787平方公里,不到全国国土面积的0.1%,却承载了全国1.7%的人口和4%左右的生产总值。以中心城区黄浦区为例,20平方公里有户籍人口近70万人,加上200万的流动人口,每平公里人口密度将达到4万人,“这是全球罕见的”。

更重要的是,现在的趋势是人口还在逐步增加,没有减少。“每年至少有几十万人进入上海。”郁鸿胜指出,“上海对人口规模的管理和控制到了重要的历史转折期。”

上海市外来流动人口管理研究中心主任、华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐在接受记者采访时指出:“10年之内,上海常住人口逼近3000万也是很正常的。”

人口的巨大基数给城市管理带来了巨大压力。在教育、住房、医疗、社会福利等各个方面,都在考验着上海的承受能力。记者了解到,在某些三甲医院,一天要看一万多病人,医生应接不暇。看病难、入托难、养老难等“城市病”现象突出。

从中心城区转入郊区

如何合理控制上海人口规模,成为考验上海城市未来可持续发展的大问题。

上海市政府对人口问题极为重视。上海市委书记韩正曾指出,“人口问题是上海经济社会发展中必须研究和解决的全局性重大问题。”

1月22日,《上海市主体功能区规划》(以下简称《规划》)发布。《规划》明确,要统筹谋划人口、经济、生态布局和城市化格局,未来上海市将严格控制城市中心区域人口规模,引导人口向外疏解。

与人口外迁相适应的是上海发展重心的外移。《规划》多处提及,要坚持区域协调,优化城市空间格局,积极推动城市建设重心向郊区转移,把郊区放在现代化建设更加重要的位置,大力推进新城建设和重点小城镇发展。

上海市政府发展研究中心主任周振华认为,上海郊区新城建设就是推进城镇化的过程。上海发展重点从中心城区转入郊区,建设郊区新城是上海完善和提高城市功能,调整城市空间结构。

2011年,上海完成“十二五”新城规划,其中已明确提出打造松江、嘉定、青浦、奉贤、金山、崇明等7座郊区新城,每个新城计划吸纳人口100万。时至今日,上述新城建设已初具规模。

此外,上海还强力推进旧改工作,并将拆迁安置保障房和新城建设联系在一起。保障房建设规划定位在郊区,在中心城和郊区的接合部,引导人口向城郊分流。2013年上海全市旧区改造目标是拆除二级旧里以下房屋70万平方米,与2012年的60万平方米相比,任务更重,难度更大。

为建立旧区改造工作协调机制,2009年上海已经成立了“上海旧区改造工作领导小组”,由时任上海市长的韩正担任组长,并将旧区改造工作作为一项重要民生指标,纳入各区政绩考核范围。上任上海市委书记以后,韩正仍然高度重视旧改,在多个场合强调“旧区改造是重大的民生工程”,并深入闸北区、浦东新区和静安区的旧区改造基地。

2011年下半年,上海6天内7个大型保障房基地社区开工。按照规划,每个社区约10万居民,相当于一个卫星镇。整个“十二五”期间,上海市将供应各类保障性住房100万套(间)。

蛋黄和蛋白

“很多同事都在临港买了房,但是现在几乎没人住。一大早大家来上班,下午三四点就开始准备赶回上海,晚上这里就是个空城。”在临港新城政府部门工作的陈先生告诉本报记者。

临港新城位于上海最东南,距中心城区约75公里,是上海市政府为配合上海国际航运中心核心港口之一的洋山深水港建设,实现港、区、城的联动发展目标而建设的。与临港新城一样,在专家看来,上海不少郊区新城发展不力。

为什么中心发展很快,郊区发展很慢,而且人口不愿意出去?郁鸿胜认为,是因为现在郊区的服务水平和就业结构还没有达到卫星城的能力。“人口转出去是要有就业的。现在郊区都搞制造业,但是中心城区的人擅长的是服务业。”

以上海市着力打造的临港新城为例,作为上海“十二五”规划重点建设城区,计划未来5年导入近80万人口规模。自2003年开发建设以来,临港已经形成了“6+1”产业格局,成为上海高端制造业和战略性新兴产业的重要集聚区。但是在临港,现在常住人口不过几万人,而且以整体搬入的海事大学和海洋大学的学生为主。

“新城的建设通常是政府主导,整体搬迁大学,而大学只是把学生迁出去,核心的师资也没有出去,仍然留在城区。中心城区和郊区就像蛋黄和蛋白,蛋黄浓缩的核心高端科研力量都在中心城区,搬迁不出去。”郁鸿胜说。

对于如何解决上述问题,郁鸿胜建议,上海要多级化发展,有两到三个地区,能够像中心城市一样发展。像松江一样,不但有大学区,有医院,还有重要的科研院所、大机构、500强企业和服务业。“如果松江成为一个基础设施完备的城市了,谁还会都挤在中心城区呢?”

作为上海市政府智囊机构研究城市与人口问题的负责人,郁鸿胜提出了建设上海市域城市群的总体设想。其内容包括,对上海城市总体规划的部分新城,在发展中作为次中心城市的大城市为重点发展区域;对其他新城的发展,根据人口集中、产业集聚、基础设施布局等要素,确定发展若干个一般大城市;同时,建设一批以中心镇为代表的中等城市并规划建设一批以建制镇为基础的小城市,形成中心城(特大城市)—大城市—中等城市—小城市组成的四级城市等级规模体系。

而徐长乐则建议,上海突破户籍壁垒,逐步放开户籍管理,应探索建立“大进大出”的格局,让一些竞争力不高或者年纪大的户籍人口到郊区生活、养老。“现在最大的问题是只能进不能出,不符合存优劣汰的城市发展规律。”

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